E-Government - лозунг или технология?
Ландэ Д.В.
Популярность термина "электронное правительство" отражает сегодня состояние общества, его стремление видеть государственные структуры и их деятельность более прозрачными и эффективными. А помогут в этом высокие информационные технологии
В современном понимании термин "электронное правительство" (e-Government) трактуется прежде всего как "электронное управление государством", то есть максимальное использование в органах государственного управления современных технологий, в том числе и интернет-технологий. По идее, реализация электронного правительства должна привести к положительным изменениям в отношениях правительства с тремя категориями "пользователей": обычными гражданами, государственными служащими и представителями бизнеса. Соответственно, эти отношения обозначаются как G2C - связь государства с гражданами, G2G - между государственными органами, G2B - отношения государственных органов и бизнеса. Таким образом, электронное правительство должно модернизировать все уровни государственного управления: от межведомственного взаимодействия до взаимодействия государства и граждан.
Более технологичное определение трактует понятие "электронное правительство" как систему государственного управления на основе электронных средств обработки, передачи и распространения информации.
Трактовка термина "электронное правительство" во многом зависит от уровня внедрения информационных технологий в обществе. Она, прежде всего, связана с пониманием электронного правительства на различных этапах его становления. Трактовка термина "электронное правительство" во многом зависит от уровня внедрения информационных технологий в обществе, которым она порождается. Это, прежде всего, связано с пониманием функций электронного правительства на различных этапах его становления. Например, в России и Украине, где электронное правительство проходит начальный этап своего становления, это понятие сужается до совершенствования государственного управления с помощью использования новых информационно-компьютерных технологий, что, безусловно, должно повысить его эффективность. Например, начальник департамента правительственной информации России Андрей Коротков так говорит об электронном правительстве: "Это неточный термин, мы не должны говорить об электронном правительстве, мы должны говорить о правительстве, которое использует информационные технологии. Мы должны говорить о Федеральном собрании, которое использует информационные технологии. Мы должны говорить о судах, которые используют информационные технологии. Мы говорим о некой коммуникационной среде, которая позволяет структурам власти и структурам гражданского общества, бизнесу взаимодействовать в единых стандартах, понятных друг для друга".
Широкое понимание электронного правительства (и единственно правильное толкование этого термина. - Ред.) может показаться нашему читателю утопичным, поскольку выражает не только новый характер организационных отношений, но и трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом. Вместе с тем очевидна и бессмысленность автоматизации существующих неэффективных процедур управления. Если провести аналогию между корпорацией и государством, то можно сослаться на известный факт, заключающийся в том, что повышение эффективности функционирования корпорации в целом при внедрении информационно-компьютерной системы достигается только при одновременном проведении реинжиниринга основных бизнес-процессов.
Итак, электронное правительство призвано выполнять функции регулирования информационных отношений между основными субъектами и государственными структурами. Среди целого ряда задач, решаемых электронным правительством, следует выделить такие важнейшие его составляющие, как обеспечение равных прав и доступа к глобальным, национальным, местным и локальным информационным ресурсам, предоставление необходимой информации и электронных услуг гражданам, осуществление электронных государственных закупок, содействие развитию интернет-экономики, регулирование взаимоотношений между основными субъектами электронного бизнеса, осуществление дистанционных фискальных и контрольных функций, оказание дистанционных консультаций, обеспечение информационной безопасности и др.
Электронное правительство и электронная коммерция
Концепция е-Government предполагает трансформацию всего комплекса отношений государственного управления с обществом
Исторически раньше возникло понятие и первые реализации электронной коммерции (е-business). Развившись, оно доросло до уровня электронной корпорации (e-сorporation). В какой-то момент все вдруг поняли, что не существует принципиальной разницы между процессами автоматизации в большой корпорации и в государстве, что можно использовать существующие наработки и методики для повышения эффективности государственного управления. К тому же, в 90-х годах правительства многих стран столкнулись с необходимостью пересмотра классических моделей государственного управления, которые оказались неадекватными современным условиям. Так, в середине 90-х годов родилось понятие "электронное правительство". Тогда же сформировались и родственные ему понятия, такие как "электронная демократия" (e-democracy), "электронное управление" (e-governance). В самом деле, сегодня, когда во многих странах основные составляющие "электронного правительства" уже работают, можно констатировать, что суть любого проекта электронного правительства - это всегда внедрение корпоративной информационной системы национального масштаба.
Как и в бизнесе, для того чтобы работал механизм электронного правительства, необходимы четкие правила работы обычного правительства или государства - простые и непротиворечивые. Необходимо неукоснительное соблюдение этих правил, их прозрачность и доступность. При этом основное отличие функционирования государства заключается в том, что бизнес ориентируется прежде всего на нужды клиентов, в то время как государство чаще всего ориентируется на свои внутренние потребности, зачастую игнорируя нужды граждан.
При взаимодействии с бизнесом клиент, как правило, имеет единственную точку контакта (единое окно), а все внутренние проблемы, связанные с его обслуживанием, решаются внутри бизнеса. Во взаимоотношениях граждан и бизнеса с традиционным государством приходится иметь дело со множеством "окон". Это только один пример, но он подтверждает основную организационную концепцию электронного правительства - внедрение принципов менеджмента, применяемых в бизнесе, в деятельность государственного аппарата, перевод его на современные рыночные принципы функционирования.
Поэтапное построение
Из-за неравномерности экономического развития стран мира внедрение электронных правительств в них находится на разных стадиях. Например, если сегодня в развитых странах происходит переход к поколению средств взаимодействия, Government Gateways - "шлюзы одного окна", то в большинстве стран мира электронное правительство не выходит за рамки интерактивного вэб-присутствия (правительственных порталов). На всех этапах развития электронного правительства следует отметить особую роль сети Интернет и ее технологий - это базовая технологическая составляющая концепции электронного правительства, несущая в себе единство трех функций: коммуникаций, средств массовой информации и бизнеса (производства). Кроме того, Интернет - это глобальная общедоступная среда интеллектуального и культурного обмена. Именно поэтому степень его развития в государстве на сегодняшний день является чрезвычайно важным критерием развития демократии - "электронной демократии", которая должна предваряться электронным правительством. Можно отметить, что уже к 2001 году из 190 государств-членов ООН национальные правительства 169 стран так или иначе использовали Интернет для предоставления информации и услуг.
Основные этапы внедрения электронного правительства1. начальный (возникающее вэб-присутствие) - связан с выходом правительственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе правительства имеют один или несколько сайтов, которые выполняют информационную роль;
2. расширенное вэб-присутствие - позволяет пользователям получать специализированную и постоянно обновляемую информацию через правительственные сайты. При этом обеспечивается получение правительственных публикаций, правовых документов, новостной информации. Появляется информация об электронных адресах, внедряются поисковые системы, у посетителя вэб-сайта возникает возможность передать сообщение - вопрос или комментарий - по электронной почте;
3. интерактивное взаимодействие - характеризуется интенсификацией взаимодействия между гражданами (бизнесами) и правительственными структурами. Возникают правительственные вэб-порталы, позволяющие пользователям напрямую иметь доступ к информации, соответствующей их конкретным потребностям и интересам. Пользователь может получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки, используя механизмы аутентификации;
4. проведение транзакций - включает возможности для пользователя получать через сеть документы и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетельства о рождении и смерти, лицензии, разрешения и другие трансакционные услуги. Правительственный вэб-портал обеспечивает прямой доступ граждан к правительственным подразделениям и услугам. Граждане могут платить налоги и осуществлять другие платежи через Cеть, используя для этого электронную подпись;
5. бесшовное взаимодействие - полностью интегрированное вэб-присутствие - отличается тем, что позволяет правительству осуществлять все услуги, а пользователю - получать любую услугу через правительственный портал.
Источники: Отделение государственной экономики и управления ООН;
Американское общество государственного управления
Принципы организации
В течение десятилетия развития концепции электронного правительства выработаны и устоялись определенные принципы его организации. Важнейшими из этих принципов являются открытость, "принцип одного окна" и обратная связь. Реализованный во многих странах "принцип одного окна" во взаимоотношениях бизнеса с клиентами в электронных правительствах необходимо распространять на взаимоотношения государства и граждан, государства и бизнеса. Весь взаимообмен документами и обмен информацией должен происходить внутри государственных учреждений, без участия гражданина. Реализация обратной связи исполнительной власти с населением в концепции электронного правительства приобретает особое значение в плане демократизации государственной власти, "электронной демократии". Обратная связь - это основной принцип мониторинга реакции на деятельность органов исполнительной власти. Она может быть использована государством для корректировки отклонений от планируемых процессов.
Журнал The Economist выделяет несколько аспектов создания и развития электронного правительства. Это создание безопасной интрасети правительства и центральной базы данных для более эффективного и кооперативного взаимодействия между правительственными агентствами, предоставление услуг на сетевой основе, применение электронной торговли (e-commerce) для более эффективной правительственной трансакционной деятельности, такой как поставка и контракт, цифровая демократия (digital democracy) для более прозрачной ответственности правительства.
Америка, Западная Европа и...
Во многих странах в последние годы разработаны международные и национальные программы перехода к информационному обществу, которые включают проекты создания и развития электронных правительств. В качестве примеров можно привести национальные программы Великобритании UK online, США "Национальная информационная инфраструктура", Франции Government Action Program for Information Society, России "Электронная Россия", общеевропейскую программу eEurope, программу стран большой семерки "Государство он-лайн".
Cогласно директиве eEurope 2002 Action Plan, принятой ЕС в июне 2000 года, к 2005 году в европейских странах должна быть реализована программа создания национальных электронных правительств. Под этим подразумевается в первую очередь предоставление гражданам информации и услуг госорганов всех уровней посредством Интернета. И уже на первом этапе в ряде более развитых стран перевод деятельности государственного аппарата в электронную форму стал реальностью. В ближайшие годы правительства и госорганы европейских стран планируют перевод своих служб на онлайновые режимы. Например, правительство Франции в 2001 году объявило о намерении к 2005 году реализовать первую в мире систему A2C (administration-to-consumer), в рамках которой предполагается все административные услуги гражданам предоставлять через Интернет.
Ниша проектов по созданию электронных правительств сегодня заполняется крупнейшими мировыми производителями решений - Microsoft, SAP, Oracle и пр. Как правило, генеральным подрядчиком выступает крупная и хорошо известная консалтинговая фирма. Так, компании Arthur Andersen и Microsoft сформировали альянс по работе с госорганами Эстонии, Латвии и Литвы. В Болгарии же, например, создан совет из местных представительств международных компаний Hewlett-Packard, IBM, Microsoft и Cisco Systems. В ответ болгарская ассоциация местных компаний (BAIT) работающих в области ИТ, выразила свое неудовольствие, считая, что их интересы тоже надо учитывать при дележе заказов.
В США, где электронные технологии в правительственной деятельности связаны еще с административными реформами начала 90-х годов, движение за электронное правительство интенсифицируется с приходом новой администрации Джорджа Буша-младшего. Это движение положено в основу административной реформы нового столетия. Руководство США опубликовало стратегический документ по электронному правительству, в котором говорится:
1. правительство должно концентрироваться на гражданах, а не на бюрократии;
2. правительство должно ориентироваться на результаты своей деятельности;
3. правительство должно базироваться на рынке, активно продвигая инновации.
Федеральное правительство США на реализацию программы "электронное правительство" выделяет несколько миллиардов долларов. Главный правительственный портал США First Gov, введенный в действие в 2000 году (www.firstgov.gov) служит реализации основных целей пятого этапа применения информационных технологий к государственному управлению. Он построен в соответствии с основной концепцией электронного правительства как системы отношений правительство-граждане, правительство-бизнес, межагентских отношений. Этот портал объединил свыше 27 млн федеральных правительственных страниц с целью более эффективного поиска информации и оказания услуг, следуя потребностям пользователей. Важнейшей функцией электронного правительства является сбор налогов и штрафов через Интернет. Предполагается, что в 2006 году все уровни правительства в США будут собирать через Интернет 15 % всех налогов и штрафов, что составит $602 млрд. Вместе с тем Администрация США к началу 2003 года заняла лишь третье место в мире по качеству общения с гражданами с помощью Интернета. На первом месте оказалась Канада, а на втором - Сингапур. Этот вывод был сделан исследовательской фирмой Accenture. При составлении рейтинга Accenture учитывала ряд факторов, в том числе количество правительственных сайтов, качество предоставляемых ими услуг, долю жителей страны, постоянно пользующихся ими. В конце апреля 2003 года Администрация Джорджа Буша обзавелась интернет-сервисом, воспользовавшись которым, любой пользователь Сети может задавать вопросы напрямую чиновникам аппарата Президента США. Общение происходит в режиме реального времени, так что у посетителей сайта "Спроси у Белого дома" (Ask the White House) есть шанс получить ответ немедленно. Но ответа на свой вопрос можно и не получить, так как интервьюируемый чиновник сам выбирает, на какие вопросы отвечать.
Основным правительственным порталом в Великобритании, обеспечивающим работу электронного правительства, является "Британский сетевой портал для граждан" (UK online Citizen Portal - www.ukonline.gov.uk), котрый обеспечивает доступ к правительственной информации и услугам (2001 год). До этого с 1994 года информационные услуги оказывал сайт Британского правительства (www.open.gov.uk), который размещал сайты отдельных правительственных подразделений. Новый портал имеет выход на сайт Government Gateway, который обеспечивает регистрационные услуги и предоставляет бланки документов (например, налоговые формы). Основной портал дает возможность выхода на сайты коммерческих предприятий, обратную связь, консультации и т. д.
e-Government призвано обеспечить1. открытость правительственных органов для граждан страны и иностранцев;
2. повышение оперативности и эффективности принимаемых управленческих решений;
3. повышение производительности труда государственных служащих;
4. снижение издержек на содержание государственного аппарата;
5. борьбу с коррупцией во властных структурах;
6. решение ряда актуальных проблем:
- обеспечения прозрачности органов государственной власти и местного самоуправления;
- охвата всех уровней государственной службы;
- использования электронных технологий в процессе принятия политико-управленческих решений;
- использования технологий электронного правительства в государственном управлении и местном самоуправлении;
- доступности персональной информации о гражданах при реализации технологий электронного правительства;
- широкого использования сети Интернет как инструмента политтехнологий;
-информационной безопасности.
В Великобритании в настоящее время реализуется программа, составленная на основе положений "Белой книги по модернизации правительства" (Modernising Government White Paper). Полное название программы "Е-граждане, е-бизнес, е-правительство. Стратегическая концепция обслуживания общества в информационную эпоху" (Е-citizen, e-business, e-Government. A strategic framework for public service in the Information Age). Основная цель данной программы заключается в анализе и конкретизации процесса перехода к правительству информационного века.
В Канаде разработан ряд программ по интенсификации использования информационных технологий под общим названием "Общающиеся канадцы" (Connecting Canadians). Уже сейчас здесь действуют три правительственных портала, обеспечивающие коммуникацию и взаимодействие между гражданами и правительством. Это "Канадский сайт" (Canada Site, canada.gs.ca), "Правительство он-лайн" (Government On-Line, www.gol-ged.gs.ca) и "На службе Канады" (Service Canada, www.servisecanada.gs.ca).
В России наряду с принятой федеральной программой "Электронная Россия", действие которой рассчитано на 2002-2010 годы, разрабатываются соответствующие программы для крупных регионов и городов, например "Электронная Сибирь". Распоряжением мэра Москвы еще в 2001 году было принято решение о разработке "Комплексной программы движения Москвы к информационному обществу". Важнейшее место во всех этих программах отведено электронному правительству.
... Украина
1 ноября 2002 года при участии премьер-министра Украины состоялась презентация центральной части Единого вэб-портала Кабинета Министров. Таким образом в Украине была введена в действие первая очередь системы "Электронное правительство".
В настоящее время Украина и Всемирный банк готовят проект "Украина - развитие через Интернет". По словам руководителя этого проекта Андрея Михнева, его основная идея заключается в использовании лучшего мирового опыта, решений и методических разработок в области информационных технологий для повышения прозрачности и эффективности государственного управления в Украине, развития электронного бизнеса, а также укрепления диалога и взаимодействия между государственными организациями, частным сектором и гражданами Украины. Исходя из существующих требований к содержанию концепции, срокам реализации, возможных объемов финансирования и специфики государственного управления в Украине, командой разработчиков были обозначены основные компоненты проекта, включающие и электронное правительство, состоящее из двух модулей. Первый модуль - "электронные закупки" - должен обеспечивать новые, более эффективные процедуры организации и проведения государственных закупок. Второй модуль - "электронный документооборот" - призван привести к значительному снижению затрат времени и средств; повышению эффективности работы государственных учреждений; расширению возможностей контроля; предоставлению доступа к наиболее полной и своевременной информации. Еще один компонент проекта - "электронная демократия" - должен предоставить гражданскому обществу возможность обсуждения и обмена мнениями по вопросам управления и развития, таким образом опосредованно влияя на формирование и принятие решений на всех уровнях государственной власти. В составе этого компонента планируется разработка информационного портала и Регионального информационного центра, которые будут служить виртуальным местом для проведения обсуждений, дискуссий, форумов.
В области создания "электронного законодательства" Виктор Бондар, начальник управления стратегии развития информационных ресурсов и технологий Кабинета Министров Украины, называет уже предпринятые шаги: разработаны и поданы на утверждение в Верховную Раду постановления Кабинета Министров Украины "О создании электронной информационной системы "Электронное правительство Украины", "О создании Координационного Совета для реализации проекта "Украина - развитие через Интернет".
В начале апреля 2003 года была презентована программа "Электронная Украина". Ее предварительная стоимость составляет 10-12 млрд грн, необходимых до 2010 года. (Пока неизвестно, как из этой суммы будут получены 8 млрд грн. - Ред.) Приоритетом воплощения в жизнь "Электронной Украины" стало развитие телекоммуникационной структуры, которая позволяла бы осуществлять передачу не только голосовых данных. Основой этой сети может стать мультисервисная АТМ-система с пропускной способностью до 155 Мбит/с, которую национальный оператор Укртелеком планирует запустить в ближайшее время. Законодательно "Электронная Украина" должна базироваться на законах об электронной коммерции и электронной цифровой подписи - оба эти законопроекта уже направлены для обсуждения в парламент.
Реалии и перспективы
Сегодня существует ряд фундаментальных проблем, тормозящих реализацию концепции электронного правительства. Например, проблемы безопасности. Согласно данным обследования Taylor Nelson Sofres, две трети респондентов чувствуют себя "небезопасно", передавая персональную информацию в режиме он-лайн. Анализ защиты информации, обеспечиваемой правительственными сайтами, свидетельствует о том, что только 6 % сайтов имеют какие-то способы защиты данных, и лишь 3 % используют политику защиты.
Назовем еще одну проблему. Электронные правительства сталкиваются и еще долго будут сталкиваться с проблемой информационного неравенства, то есть недоступности для части жителей Земли средств обработки, выборки и передачи информации по телекоммуникационным сетям, включая и Интернет. Информационное неравенство существует внутри стран, между регионами и на глобальном уровне. (Эта проблема является архиважной, поскольку затрагивает не только экономические аспекты развития общества, но и политические. Без ее решения концепции информационного общества и электронного правительства просто теряют смысл. - Ред.)
Вместе с тем электронные правительства развиваются, в это развитие вкладываются большие средства и ожидается крупная отдача. Так, реализация начатых в Европе проектов электронных правительств, по мнению аналитиков компании IDC, вызовет рост в сфере B2B и особенно в электронной коммерческой деятельности B2C. Подразумевается, что причиной тому будет привычка европейцев регулярно пользоваться услугами местной и центральной государственной власти в Интернете. Средний уровень использования услуг электронного правительства населением развитых стран мира в настоящее время уже превышает 26 %. При этом 20 % пользователей Интернета в мире задействуют услуги электронных правительств для поиска и доступа к информации, 9 % - для распечатки официальных форм справок и т. п., а 7 % передают персональную информацию в государственные органы в режиме он-лайн.
Дмитрий Ландэ, к. т. н., заместитель директора Информационного центра "ЭЛВИСТИ"
Источник: журнал "Телеком"